民办教育政策制定焦点变迁：走出合理回报的制度困境
今年5月，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》对外公布，预计不久后将正式落地。
自1982年社会力量办学的合法性被确立——第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确提出了“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，30多年来，社会力量办学，或者说民办教育经历了从无到有的历程，与其相关的政策也在不断完善过程中：从争执多年的模糊的“合理回报”，到最近，明晰的“营利性”与“非营利性”终于落地。
站在新的历史起点上，有必要充分回溯民办教育在其相关重大政策出台过程中的争论焦点。笔者尝试分析从1983年~2013年与民办教育相关的50件全国人大议案和425件全国政协提案，以及全国人大代表和全国政协委员在不同时期的发声，发现随着时间的推移，越来越多的相关议案、提案要求民办学校与公办学校的平等地位，同时加大财政扶持。另外，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)，正是基于对民办学校进行“营利性”和“非营利性”的分类管理改革，理清了“合理回报”的理论和制度困境，提出了建立差别化的扶持体系，体现了平等的政策思路。
上世纪80年代至90年代初期：缓解教育经费不足
1980年，中央提出了国家不能完全承担小学经费教育，需要充分调动社会力量的积极性，通过厂矿企业、社队集体、群众自筹等方式进行。
1983年5月，在《关于加强和改革农村学校教育问题的通知》中，国家强调中央和地方增加教育经费的同时，要求基层组织和农民集资办学。
1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》是改革开放以来首个关于教育改革的重大文件，指出需要“调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”，采用多种形式和办法办学。同时期，在1983年出现了“增加教育经费，并动员社会力量支援教育事业”的人大议案，1985年有3条“促进类”政协提案。
1987年，教育部颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》是我国第一部专门针对民办教育的规章制度，标志着我国民办教育制度建设的开始。该规定将社会力量办学定位为国家办学的补充，提出了要“鼓励和支持社会力量办学，加强宏观管理”。而在1988年和1989年，人大出现了“集资办学必须立法”的议案，同时政协中的“促进类”提案均达到了6条。
总体来说，此时的人大议案并不热烈，主要围绕着社会集资和筹措经费，还没有明确提出对于社会力量办学的法律制度建设。
上世纪90年代初期至2002年：合理回报等诉求写入法律
1997年《社会力量办学条例》(以下简称“97条例”)的出台标志着我国对民办教育重视提升至全新的高度，对社会团体和公民个人的办学采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，被写入了“97条例”中。同年10月，《国家教育委员会关于实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》也发布，进一步解释和强调了社会力量办学中涉及的审批、财务等一些列重要问题。
上世纪90年代初期，政协“促进类”提案的波动要稍晚于人大议案，同时人大在此时间段很少有诉求，政协提案虽然在1994年上升很明显，8件提案占当年所有民办教育提案的66.67%，之后便迅速下降。
“97条例”的出台并没有消减对民办教育立法和要求支持的热度，1997年至2002年期间，不管是人大议案还是政协提案，从数量和比例上来看都达到了历史最高点。在2002年之前，人大和政协对民办教育的态度基本吻合，形成了人大和政协同时发声的局面。
比如，2002年《民促法》出台前夕的议案高峰期中，沈静珠代表在1999年联名32位代表、2002年联名36名代表，提出我国民办教育、特别是民办高校存在的若干问题，希望对民办大学加以规范和扶持，以利健康发展;王维忠代表分别于2000年和2001年联名了32人与37人提出了要求“制定民办教育法”的议案;来自广东省的唐淑蓉代表在2002年联合了38位代表，认为需要删除《社会力量办学条例》和《中外合作办学暂行规定》中“不能以营利为目的”的规定。
值得注意的是，2002年之前的议案中提及的若干诉求，有很多被写进了法律条文，包括了“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”，以及民办学校举办者最为关心和担心的问题——“出资人可以从办学结余中取得合理回报等”。
《民促法》出台后至2013年：要求平等地位和财政扶持
在2002年《民促法》出台后，要求“平等地位”和“财政扶持”的议案和提案构成了此时期的政策焦点。
在涉及“平等地位”的讨论上，来自湖南省的任玉奇代表在2008年、2009年各联名了30位代表，要求对《民促法》进行修改：给予民办学校与公办学校、民办学校教师与公办学校教师以同等法律地位和待遇;给予民办学校在土地、税收、教师待遇等一系列财政和政策支持。来自湖南的王石齐在2012年联名了59位代表，建议打破身份歧视，让民办学校老师也能享受到公办教师的同等待遇。
政协提案亦是如此。在跨度30年的政协提案中，涉及“平等地位”的有11条，除了1988年的2条涉及民办学校教师待遇与公办一致外，其余的都产生于《民促法》出台后。
另外，在要求“财政扶持”的讨论中，直接提出要求“财政扶持”的提案密集出现在《民促法》出台之后——在1986年仅有1条，第二次出现在2003年，相隔17年之久。2004年左右的提案高峰内容多涉及从企业改制和剥离的民办学校需要财政补助。除此之外，提案中还有涉及“税收”优惠和减免的提案有4条。
值得注意的是，对比《民促法》出台前夕和2013年修订前夕的议案，能够发现以下两个变化：一是随着时间的推移，“重点议案”越来越多，联名的人数有所增加;二是在内容上，《民促法》出台前夕的议案针对的内容更加具体，而到2010年后，相关议案所涉及的范围越来越广，并且都更加强调对于平等权利的重视。
在《民促法》出台之后，人大和政协中的相关内容一度“冷清”，即便是2004年《民办教育促进法实施条例》出台前后，鲜有关于促进民办教育发展的相关议案和提案。2007年，人大议案和“促进类”提案均开始“回温”。议案围绕着对《民促法》的修改而展开，并一直保持着一定的数目，且在2012年达到峰值，为6件。此间的“促进类”提案的变化在2009年有所回落外，基本上保持着较大的数量。
此时期，围绕着民办教育的问题，人大议案与政协的“促进类”提案的呼应性很强，而议案、提案内容都与政策发布的周期有较高的一致性。
最大的争议：“合理回报”是否合理
在“97条例”出台之前，自1996年起，全国人大就已经开始对民办教育的立法工作展开调研和起草。2002年6月九届全国人大常委会第28次会议上，《中华人民共和国民办教育促进法(草案)》(以下简称《草案》)首次被提请审议。对《草案》前后共进行了4次审议后，才得以通过。
其立法时间之长，共识达成难度之大，是在其他教育类法律立法过程中不曾出现的，而其中最大的争议莫过于围绕着“合理回报”是否合理而展开。
综合审议意见和两会代表和委员的发声，支持“合理回报”的理由主要有：
教育属于公益事业，在这个前提下，合理回报是一种对举办者的扶持与奖励，并不属于营利性质。例如，2001年，时任南开大学校长的侯自新提出，为了调动社会各界投资教育的积极性，“特别是非义务阶段的教育，又有‘投资’的属性”。
根据我国国情，大多数办学者还是属于投资办学，若不允许合理回报，就没有办学的积极性。例如，来自广东的唐淑蓉代表就认为，从现实角度入手，“投资人不是慈善家”，《社会力量办学条例》和《中外合作办学暂行规定》中“不能以营利为目的”的规定既不利于促进民间投入，也不利于办学体制和形式的多样化和多元化，因此建议删除。
《教育法》中存在“合理回报”的法律空间。时任八届全国人大教科文卫委副主任委员杨海波提出，《教育法(草案)》当年在审议时，将原有的“教育事业不得营利”的表达修改为“不得以营利为目的”，实际上就是为民办教育投资者取得合理回报预设了一点空间。
反对的理由主要有：
“合理回报”在本质上就是营利的，违背了原《教育法》中“不得以营利为目的举办学校”的规定。就是说，教育的公益性必须通过其非营利来体现，而合理回报与营利难以划清界限。
不符合国家对教育实施优惠政策的初衷，容易导致税收和土地政策紊乱。此时，“合理回报”会将营利性和非营利性教育机构混在一起，会导致税收政策的紊乱。即使要允许一些民办学校取得一定回报，也不能与《教育法》有明显抵触，并且对以营利为目的的学校也不得给予公办学校相同的优惠条件。
“合理回报”并非合适的法律用语，也缺乏客观具体的标准。
吸引投资办学主要靠税收优惠，而不是“合理回报”。
即便是要给予办学者鼓励，也不能通过这种自取、自留的方式，而是应该由政府设立“民办教育奖励基金”来奖励办学者。
在《民促法》出台后的2003年至2006年间，涉及民办教育的人大议案和“促进类”提案都较少。直到2007年开始，人大开始陆续出现要求对《民促法》进行修订的议案。除了以上提到的“财政扶持”和“平等权利”，也有不少涉及“合理回报”的问题。代表们一致认为，“合理回报”的规定在现实中难以操作。
具体解决的路径分为两大类：
第一，“合理回报”的规定非常原则化，需要明确“合理回报”的比例。王元成代表在2009年建议，把“取得合理回报的具体办法由国务院规定”删除，增加“民办学校的出资者可以在每学年结束时以学校办学结余额为基数以略高于社会平均利润率的百分比进行投资回报分配”。
第二，取消“合理回报”的规定，并对民办学校进行“营利性”和“非营利性”的改革。持此观点的全国人大代表有来自江苏省的沈健。钟秉林委员则认为，只有区分了“营利性”与“非营利性”，才能进一步明晰民办学校的法人属性，从而解决财政扶持、税收政策、会计制度等一系列问题。
终于落地：“营利性”与“非营利性”明晰
事实上，在2002年对“合理回报”进行争论时，已经有人提出对民办学校进行分类管理。在九届全国人大常委会第28次会议上，一些专家和民办学校校长提出，必须将民办学校区分为营利性和非营利性。正式出台的《民促法》就为民办教育分类埋下了“伏笔”——第六十六条规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。
2010年，国家明确提出要深化民办教育改革，探索和开展营利性和非营利性民办学校分类管理的试点工作。根据人大议案和政协提案的数据库显示，在2012年前仅有1条提案在标题中提及了划分“营利”和“非营利”的问题。
2014年，吉林华桥外国语学院创始人秦和委员提出，“分类管理是当前深化民办教育改革的‘突破口’。”2015年，秦和进一步提出了需要针对不同类型、层次的民办教育的发展需求和面临的实际问题，制定相应的分类政策。全国政协常委、民进中央副主席朱永新在当年提出应“允许营利性民办教育”。
2013年，国务院法制办出台了教育法律一揽子修订草案，《教育法》和《高等教育法》得以在2015年12月27日率先通过。两部法律中各有一条对民办教育及其财政扶持政策有直接影响：新修定的《教育法》中将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为：“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”;《高等教育法》第二十四条删除了“不得以营利为目的”的规定。
民办学校分类管理改革的另一个重要法律保障来自2016年3月颁布的《慈善法》，其出台填补了非营利机构运营上的立法空白。通过总结学者们对“非营利”的界定，其根本界定在于禁止将其获得的任何利润或盈余分配给其他组织或个人。
《民促法》出台后的10余年内，“合理回报”是对民办学校举办者是否可以取得收益的法律参照。但从内涵上分析，任何凭借股权、债权投资所取得的红利、股息和利息回报等，在法律上都是“合理”回报。若为“不合理”回报，那法律是不可能保护的。所以，取得“合理回报”就是取得投资回报，取得利润分配。而真正的捐资办学的非营利学校也没有享受到更多的优惠政策，这样就造成了严重的理论混乱。
到了2016年《民促法》修订前夕，产生了不少围绕着“分类管理”的发声，主要分三大类：分类管理不能简单地用“一刀切”的方法;强化公益性和非营利性导向，明确非营利学校的扶持政策;对营利性学校也应当采取一定的扶持政策。
2016年10月31日，《民促法》的第二次修订被提交十二届全国人大常委会第二十四次会议进行三审，于11月7日正式出台。《民促法》修订后，民办学校将开始区分营利性和非营利性，并且规定义务教育阶段学校不得举办营利性民办学校。
从2017年9月1日起，新修订的《民办教育促进法》以及中央层面出台的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》和《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》等相关配套文件均已出台。
伴随着新法的落地，两会中的相关讨论也随之发生了相应的变化。根据2017年和2018年两会代表的发声，主要分为以下四类：强调新法落地后强化地方政府责任和部门间的协调机制;要求非营利性民办学校教师的待遇与公办教师一致;要求建立对各级各类民办学校的扶持机制;要求营利性学校与非营利性学校同等地位。
新法于新时代的作用与作为
从两会关于民办教育的议案和提案的历史变迁中，可以发现：各个时期，人大议案和政协“促进类”提案是同周期同趋势的，以此也可作为国家对民办教育的“促进”定位的佐证。
此外，随着时间的推进，人大和政协对于民办教育的焦点问题的讨论发生了变化，上世纪80年代至90年代初期，相关议案的中心围绕着缓解教育经费不足，动员社会力量办学而展开;而“97条例”出台前到《民促法》的颁布期间，有大量议案和提案要求对民办教育进行立法，而“重点议案”中涉及的合理回报、公办与民办学校享有同等法律地位等诉求经过代表们的努力被写入法律;《民促法》出台后的10年内，议案和提案中涉及平等权利和财政扶持的内容愈来愈多。而在国家开始推进分类管理改革试点后，关于分类管理的讨论也开始升温，到今年的代表和委员的发声中，其内容也越来越具体，参照对象也愈加明确。
党的十九大报告指出，要“优先发展教育事业”，同时“支持和规范社会力量兴办教育”。这说明针对民办教育的政策的制定方向将使得“支持”和“规范”并驾齐驱，但最终目标同样是为了发展民办教育事业。这也对应着新法修订的两大主线：一为健全财政扶持体系;二为强调完善管理与制度建设。
当下，对民办教育的引导、促进和规范依然面临很多难题，例如如何监管民办学校，特别是在新法实施后将享受更多政策优惠的非营利性民办学校?如何提高民办学校办学质量，同时促进公办、民办学校公平竞争?地方在落实具体实施细则的过程中，特别是在不少省市开放了学校的融资渠道后，如何做好民办学校的风险防范，保障家长和学生利益?这些问题都直接影响了分类管理的实施效果。
作为最庞大公共服务提供部门之一的教育部门，民办教育在完善国家基本公共服务体系的过程中，在克服“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”中，正发挥积极且日益重要的作用。(王江璐作者为北京大学中国教育财政科学研究所博士后)
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